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歐盟《包裝和包裝廢棄物法規(guī)》（EU)2025/40指南（三）
21定制運(yùn)輸包裝在復(fù)用目標(biāo)方面的豁免
21.1法律依據(jù)
第29條第4款規(guī)定，本條第1款、第2款及第3款規(guī)定的義務(wù)不適用于符合下列情形的運(yùn)輸包裝或銷售包裝：
(a)依據(jù)2008/68/EC號指令用于運(yùn)輸危險品的包裝；
(b)用于運(yùn)輸大型機(jī)械、設(shè)備及大宗商品，且根據(jù)訂貨經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者的個性化要求定制設(shè)計(jì)的包裝。
21.2委員會解釋
第29條第4款(b)項(xiàng)對用于運(yùn)輸大型機(jī)械、設(shè)備及大宗商品、且根據(jù)訂貨經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者個性化要求定制設(shè)計(jì)的包裝給予豁免。本條所指大型機(jī)械、設(shè)備及大宗商品應(yīng)依此語境予以理解。
主張適用該項(xiàng)豁免的經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者，須提交能夠證明包裝系針對特定產(chǎn)品定制設(shè)計(jì)的正式文件。該等文件應(yīng)納入包裝技術(shù)文檔，內(nèi)容應(yīng)覆蓋包裝設(shè)計(jì)、生產(chǎn)及使用相關(guān)信息，以證明其符合本條所定豁免條件。
22飲料復(fù)用目標(biāo)合規(guī)語境下“投放市場”的定義
22.1法律依據(jù)
第29條第6款規(guī)定：自2030年1月1日起，在成員國領(lǐng)土內(nèi)向消費(fèi)者提供銷售包裝盛裝的酒精及非酒精飲料的最終分銷商，應(yīng)當(dāng)確保至少10%的該類產(chǎn)品以復(fù)用體系內(nèi)的可復(fù)用包裝形式提供。
第3條第1款第11項(xiàng)規(guī)定，“在成員國領(lǐng)土內(nèi)投放市場”是指在成員國領(lǐng)土內(nèi)以商業(yè)活動為目的，有償或無償供應(yīng)包裝(無論空裝或盛裝產(chǎn)品)以供分銷、消費(fèi)或使用的行為。
第3條第1款第21項(xiàng)將“最終分銷商”定義為供應(yīng)鏈中向終端用戶交付已包裝產(chǎn)品(包括通過復(fù)用方式交付)或可灌裝產(chǎn)品的自然人或法人。
22.2委員會解釋
就本法規(guī)而言，向消費(fèi)者提供銷售包裝盛裝飲料的最終分銷商，在多數(shù)情況下為零售門店或酒店餐飲行業(yè)(HORECA)的酒吧、餐廳。在遠(yuǎn)程銷售情形下，最終分銷商為通過網(wǎng)站向消費(fèi)者提供銷售包裝盛裝飲料的經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者。
“投放市場”不以飲料銷售包裝實(shí)際出售給消費(fèi)者為要件。最終分銷商在所售飲料中提供至少10%比例的可復(fù)用銷售包裝，即視為滿足該項(xiàng)義務(wù)。
第29條第6款所稱“復(fù)用體系”，指符合本法規(guī)附件VI第A部分復(fù)用體系定義要求的體系。該類體系的正常運(yùn)行，包括依照第12條第2款為消費(fèi)者建立適當(dāng)?shù)男畔?、展示或告知安排，以便識別和推廣可復(fù)用銷售包裝飲料的供應(yīng)，保障其有效上市與銷售。
飲料復(fù)用目標(biāo)的具體計(jì)算方法，將由委員會根據(jù)第30條第3款制定的實(shí)施法案予以規(guī)定。
23.餐飲服務(wù)業(yè)飲料包裝重復(fù)使用目標(biāo)
23.1法律條文
《歐盟包裝與包裝廢棄物法規(guī)》(EU)2025/40第29條第6款首段規(guī)定：
自2030年1月1日起，在成員國境內(nèi)向消費(fèi)者提供帶銷售包裝的酒精類與非酒精類飲料的終端分銷商，應(yīng)確保至少10%的該類產(chǎn)品以納入重復(fù)使用體系的可重復(fù)使用包裝形式提供。
23.2委員會釋義
以大型可重復(fù)使用飲料容器(如啤酒桶)形式銷售給酒吧、餐廳等餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營者的飲料，屬于企業(yè)對企業(yè)交易范疇，此類飲料不計(jì)入餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營者應(yīng)履行的重復(fù)使用目標(biāo)核算范圍。原因在于，該類飲料并非以銷售包裝形式直接面向消費(fèi)者提供。僅當(dāng)大型可重復(fù)使用容器盛裝的飲料直接向消費(fèi)者提供時，該容器方可計(jì)入飲料分銷商的重復(fù)使用目標(biāo)。
與之相對，小型飲料包裝(如可重復(fù)使用瓶)屬于銷售包裝范疇，可直接交付消費(fèi)者，其使用量應(yīng)計(jì)入相應(yīng)重復(fù)使用目標(biāo)。
24.重復(fù)使用目標(biāo)的國家豁免
24.1法律條文
歐盟《包裝與包裝廢棄物法規(guī)》(EU)2025/40第29條第14款規(guī)定，成員國可在滿足全部累積條件的前提下，對其境內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體的重復(fù)使用目標(biāo)實(shí)施為期5年的豁免：
(a)實(shí)施豁免的成員國包裝廢棄物回收利用率較各材質(zhì)2025年既定目標(biāo)高出5個百分點(diǎn)，且依據(jù)委員會于該日期前3年發(fā)布的報(bào)告，該國預(yù)計(jì)可較2030年既定目標(biāo)高出5個百分點(diǎn)；
(b)實(shí)施豁免的成員國按計(jì)劃達(dá)成第43條規(guī)定的相關(guān)廢棄物減量目標(biāo)，并能夠證明，相較于2018年人均包裝廢棄物產(chǎn)生量，該國于2028年實(shí)現(xiàn)人均包裝廢棄物減量至少3%；
(c)相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體已制定企業(yè)層面廢棄物減量與回收計(jì)劃，該計(jì)劃分別對達(dá)成第43條與第52條規(guī)定的廢棄物減量及回收目標(biāo)形成實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。
上述5年豁免期可由成員國予以續(xù)期，前提是所有適用條件持續(xù)滿足。
成員國需達(dá)成的包裝廢棄物回收目標(biāo)在本法規(guī)第52條中予以規(guī)定，目標(biāo)覆蓋以下包裝材質(zhì)：紙與紙板、塑料、玻璃、木材、金屬及鋁。
24.2委員會釋義
(a)成員國超出全部材質(zhì)專項(xiàng)回收目標(biāo)的適用情形
條文采用復(fù)數(shù)形式“目標(biāo)”，結(jié)合立法背景可解釋為：法規(guī)設(shè)定多項(xiàng)材質(zhì)專項(xiàng)回收目標(biāo)，但無需所有材質(zhì)目標(biāo)同時超額達(dá)標(biāo)，方可滿足豁免適用條件。
舉例而言，若某成員國鋁材質(zhì)包裝回收利用率超出法定目標(biāo)，則該國零售商可將鋁制易拉罐包裝飲料從“10%產(chǎn)品以可重復(fù)使用包裝提供”的法定義務(wù)核算基數(shù)中予以扣除。零售商仍需就玻璃、塑料等其他材質(zhì)包裝飲料履行重復(fù)使用目標(biāo)，但針對鋁制易拉罐飲料所占份額，其10%的重復(fù)使用目標(biāo)按比例相應(yīng)降低。
(b)復(fù)合包裝適用豁免的條件
針對復(fù)合包裝，需滿足該包裝單元中各主要材質(zhì)所對應(yīng)的回收目標(biāo)超額要求。實(shí)踐中，需包裝單元重量占比超過5%的所有材質(zhì)均滿足回收目標(biāo)超額條件。
(c)廢棄物減量目標(biāo)相關(guān)條件
成員國需按計(jì)劃達(dá)成適用于其境內(nèi)全部包裝廢棄物的整體廢棄物減量目標(biāo)，本法規(guī)未設(shè)定材質(zhì)專項(xiàng)廢棄物減量目標(biāo)。
(d)豁免續(xù)期條件
成員國若希望在5年期滿后繼續(xù)適用重復(fù)使用目標(biāo)豁免，需確保分別達(dá)成2035年與2040年廢棄物減量目標(biāo)。立法者允許豁免續(xù)期的立法意圖，在于保障經(jīng)濟(jì)主體落實(shí)重復(fù)使用目標(biāo)，同時確保成員國持續(xù)按照2035年、2040年減量節(jié)點(diǎn)削減包裝廢棄物產(chǎn)生量。若屆時更新數(shù)據(jù)與法定目標(biāo)生效，應(yīng)以最新要求為準(zhǔn)，否則將背離本法規(guī)核心宗旨，尤其是包裝廢棄物減量目標(biāo)。
25.成員國制定國內(nèi)措施的靈活性
25.1法律條文
第4條：
1. 包裝僅在符合本法規(guī)規(guī)定的前提下，方可投放市場。
2. 成員國不得禁止、限制或阻礙符合本法規(guī)第5條至第12條所規(guī)定的可持續(xù)性、標(biāo)簽與信息要求的包裝投放市場。
3. 如成員國選擇保留或增設(shè)超出本法規(guī)規(guī)定的國內(nèi)可持續(xù)性要求或信息要求，該等要求不得與本法規(guī)規(guī)定相沖突，且成員國不得因包裝不符合該等國內(nèi)要求，而禁止、限制或阻礙符合本法規(guī)規(guī)定的包裝投放市場。
25.2委員會釋義
本法規(guī)在若干事項(xiàng)上為成員國保留裁量空間，或僅設(shè)定最低要求，亦或針對尚未實(shí)現(xiàn)完全協(xié)調(diào)的條款要求成員國予以實(shí)施。此外，部分條款的適用日期存在延遲安排。
針對包裝的差異化國內(nèi)規(guī)定，幾乎影響所有經(jīng)濟(jì)部門與產(chǎn)品價值鏈。因此，成員國須確保其國內(nèi)措施不會對歐盟內(nèi)部市場造成不合理且不正當(dāng)?shù)馁Q(mào)易壁壘或競爭扭曲。
提前適用歐盟協(xié)調(diào)規(guī)則，即成員國在協(xié)調(diào)期限之前制定具有約束力的國內(nèi)立法，尤其在相關(guān)事項(xiàng)尚需歐盟層面先行制定實(shí)施性法案的情形下，此舉構(gòu)成對《歐盟條約》第4條第3款所確立的真誠合作原則，以及《歐盟運(yùn)行條約》第288條所確立的法規(guī)直接適用原則的違反。在現(xiàn)行法律框架(《包裝與包裝廢棄物指令》、《歐盟條約》)下可能獲得許可的此類國內(nèi)立法提前制定行為，最遲須在協(xié)調(diào)條款生效之日予以廢止，且須與本法規(guī)具體條款所規(guī)定的裁量空間保持一致。
關(guān)于成員國增設(shè)超出本法規(guī)規(guī)定的可持續(xù)性要求的權(quán)限，本法規(guī)第4條第2款向經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者作出保障：符合本法規(guī)要求的包裝，不會因任何國內(nèi)規(guī)則而被限制投放市場。
本法規(guī)第4條第3款應(yīng)被解釋為對成員國行動自由的約束，而非允許其背離第4條第2款所載一般規(guī)則。據(jù)此，任何國內(nèi)可持續(xù)性或標(biāo)簽要求均不得限制符合本法規(guī)可持續(xù)性與標(biāo)簽要求的包裝投放市場，不得與該等要求相抵觸，亦不得制造內(nèi)部市場壁壘。
本法規(guī)諸多條款明確了成員國采取國內(nèi)措施的權(quán)限邊界，或允許成員國增設(shè)額外豁免或要求。此類條款包括可堆肥性相關(guān)條款(第9條)、特定包裝類型使用限制條款(第25條第2款與第3款、第70條第4款、附錄V第2點(diǎn))、重復(fù)使用目標(biāo)相關(guān)條款(第11款、第12款、第14款、第15款、第16款)，以及第33條第6款關(guān)于重復(fù)使用供給的條款。
多項(xiàng)條款(第13條、第23條、第31條、第34條、第40條、第41條、第42條、第43條、第44條、第45條、第46條、第47條、第48條、第49條、第50條、第51條、第52條、第53條、第54條、第56條、第57條、第58條、第59條、第60條、第61條、第62條、第63條、第67條、第68條)要求國內(nèi)實(shí)施(如實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)或履行報(bào)告義務(wù))，且兼具完全協(xié)調(diào)要求與國內(nèi)靈活空間。然而，該等“靈活性”的適用條件始終受協(xié)調(diào)規(guī)則約束，成員國須遵守該等條件方可符合本法規(guī)規(guī)定(參見下文第26條關(guān)于回收目標(biāo)的內(nèi)容)。部分條款亦直接對經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者設(shè)定義務(wù)，例如第31條關(guān)于向主管機(jī)構(gòu)報(bào)告重復(fù)使用目標(biāo)履行情況的義務(wù)。
26.成員國設(shè)定附加回收目標(biāo)的靈活性
26.1法律條文
第52條第6款：成員國在遵守《歐盟運(yùn)行條約》所確立的一般規(guī)則且依照本法規(guī)行事的前提下，可制定超出本條所規(guī)定最低目標(biāo)的條款。
第4條第3款：如成員國選擇保留或引入本法規(guī)規(guī)定之外的國內(nèi)可持續(xù)性要求或信息要求，該等要求不得與本法規(guī)規(guī)定相沖突，且成員國不得因包裝不符合該等國內(nèi)要求，而禁止、限制或阻礙符合本法規(guī)規(guī)定的包裝投放市場。
26.2委員會釋義
成員國可設(shè)定更高水平的回收目標(biāo)及附加回收目標(biāo)，前提是該等目標(biāo)不會對內(nèi)部市場構(gòu)成損害。部分成員國已針對液體包裝紙板等品類設(shè)定附加目標(biāo)。
本法規(guī)延續(xù)此前《包裝與包裝廢棄物指令》(PPWD)的立法思路，賦予成員國在包裝廢棄物管理體系構(gòu)建方面的裁量權(quán)。
附加回收目標(biāo)有助于提升包裝廢棄物價值鏈運(yùn)行效率，因而對經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者具有積極意義。但成員國須逐案證明，該等目標(biāo)與本法規(guī)旨在維護(hù)內(nèi)部市場的立法目標(biāo)不存在沖突。
27.成員國設(shè)定附加或更高重復(fù)使用目標(biāo)的靈活性
27.1法律條文
第29條第15款規(guī)定：在符合第51條規(guī)定條件的前提下，成員國可為經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者設(shè)定高于本條第1款、第2款、第3款、第5款及第6款所規(guī)定最低目標(biāo)的重復(fù)使用目標(biāo)，前提是該等更高目標(biāo)系成員國實(shí)現(xiàn)第43條所規(guī)定一項(xiàng)或多項(xiàng)目標(biāo)所必需。
第29條第16款規(guī)定：在符合第51條規(guī)定條件的前提下，成員國可針對以本條第6款規(guī)制范圍之外的銷售包裝提供的飲料，為經(jīng)濟(jì)經(jīng)營者設(shè)定附加目標(biāo)，前提是該等附加目標(biāo)系成員國實(shí)現(xiàn)第43條所規(guī)定一項(xiàng)或多項(xiàng)目標(biāo)所必需。
關(guān)于重復(fù)使用與再填充的第51條規(guī)定：
1. 成員國應(yīng)采取措施，鼓勵以環(huán)境友好方式建立具備充足返還激勵機(jī)制的包裝重復(fù)使用體系及再填充體系。該等體系應(yīng)符合第27條、第28條及附錄VI規(guī)定的要求，且不得損害食品衛(wèi)生或消費(fèi)者安全。
2. 第1款所指措施可包括：
(c)要求生產(chǎn)商或終端分銷商以納入重復(fù)使用體系的可重復(fù)使用包裝或通過再填充方式提供一定比例的非第29條重復(fù)使用目標(biāo)覆蓋產(chǎn)品的義務(wù)，前提是該等義務(wù)不會導(dǎo)致內(nèi)部市場扭曲或?qū)碜云渌蓡T國產(chǎn)品的貿(mào)易壁壘。
與外賣領(lǐng)域重復(fù)使用供給義務(wù)相關(guān)的第33條第6款，援引第51條作為成員國設(shè)定高于本法規(guī)第33條第5款所規(guī)定2030年10%指導(dǎo)性外賣包裝重復(fù)使用目標(biāo)的前提條件，即該等更高目標(biāo)須為成員國實(shí)現(xiàn)第43條所規(guī)定一項(xiàng)或多項(xiàng)目標(biāo)所必需。
27.2委員會釋義
為實(shí)現(xiàn)本法規(guī)規(guī)定的廢棄物減量目標(biāo)，成員國可能需以國內(nèi)措施補(bǔ)充歐盟層面規(guī)制措施，例如針對包裝設(shè)定更高水平或附加性的國內(nèi)重復(fù)使用目標(biāo)。成員國實(shí)施該等國內(nèi)措施時，須滿足以下嚴(yán)格約束條件：
(a)關(guān)于第51條規(guī)定的適用條件，委員會認(rèn)為，提升第29條第15款所規(guī)定重復(fù)使用目標(biāo)所需滿足的累積適用條件，同樣適用于依據(jù)第51條第2款第(c)項(xiàng)設(shè)定新重復(fù)使用目標(biāo)的情形，該條款允許成員國針對未納入第29條重復(fù)使用目標(biāo)覆蓋范圍的產(chǎn)品設(shè)定重復(fù)使用目標(biāo)。該等累積條件如下：
· 新目標(biāo)系成員國實(shí)現(xiàn)廢棄物減量目標(biāo)(2030年減量5%、2035年減量10%、2040年減量15%)所必需，且成員國須以事實(shí)與數(shù)據(jù)予以證明；
· 新目標(biāo)不會導(dǎo)致內(nèi)部市場扭曲或?qū)Ξa(chǎn)品形成貿(mào)易壁壘；
· 新目標(biāo)通過技術(shù)性法規(guī)信息系統(tǒng)(TRIS)程序完成通報(bào)，即成員國須向歐盟委員會通報(bào)其立法提案，以避免因該等技術(shù)性法規(guī)形成內(nèi)部市場壁壘。
第51條第2款第(c)項(xiàng)允許成員國針對未納入第29條重復(fù)使用目標(biāo)覆蓋范圍且未被本法規(guī)明確豁免的產(chǎn)品設(shè)定重復(fù)使用目標(biāo)，例如可據(jù)此為外賣領(lǐng)域設(shè)定重復(fù)使用目標(biāo)，該情形亦為本法規(guī)第33條第6款明確許可。
因此，成員國若擬在其他領(lǐng)域或針對第29條所列包裝類型、產(chǎn)品之外的包裝與產(chǎn)品設(shè)定新的國內(nèi)重復(fù)使用目標(biāo)，須證明該等目標(biāo)系實(shí)現(xiàn)其廢棄物減量目標(biāo)所必需。成員國在技術(shù)性法規(guī)信息系統(tǒng)中通報(bào)該等措施時，應(yīng)納入相關(guān)評估內(nèi)容。
(b)盡管第43條允許成員國設(shè)定高于歐盟層面規(guī)定的國內(nèi)包裝廢棄物減量目標(biāo)，但更高水平的國內(nèi)減量目標(biāo)不得作為提升歐盟層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)的重復(fù)使用目標(biāo)的正當(dāng)理由。該結(jié)論源于歐盟法優(yōu)于國內(nèi)法的基本原則，否則成員國可能以國內(nèi)規(guī)則損害市場統(tǒng)一協(xié)調(diào)的立法目標(biāo)。
(c)除非本法規(guī)另有規(guī)定，成員國不得變更具有直接適用效力的歐盟統(tǒng)一協(xié)調(diào)條款。成員國不得：
· 為紙板箱等運(yùn)輸包裝設(shè)定重復(fù)使用目標(biāo)(該類包裝已被本法規(guī)明確排除于重復(fù)使用義務(wù)范圍之外)；
· 將第29條第1款、第29條第5款、第29條第6款第二款所規(guī)定2040年指導(dǎo)性重復(fù)使用目標(biāo)轉(zhuǎn)化為約束性義務(wù)。
28.押金返還制度(DRS)的國家豁免
28.1法律條文
歐盟《包裝與包裝廢棄物法規(guī)》(EU)2025/40第3條第1款第62項(xiàng)將押金返還制度界定為：在消費(fèi)者購買受該制度覆蓋的經(jīng)包裝或灌裝產(chǎn)品時向其收取押金，并在該帶押金包裝通過國家主管機(jī)關(guān)授權(quán)的任一回收渠道返還時予以退還押金的制度。
根據(jù)本法規(guī)第50條第1款，成員國應(yīng)于2029年1月1日前采取必要措施，確保對某一日歷年度內(nèi)首次在其境內(nèi)投放市場的下列包裝形式，實(shí)現(xiàn)按重量計(jì)每年至少90%的分類回收率：
(a)容量不超過3升的一次性塑料飲料瓶；
(b)容量不超過3升的一次性金屬飲料容器。
第50條第2款規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)第1款所定目標(biāo)，成員國應(yīng)采取必要措施，確保針對第1款所列相關(guān)包裝形式建立押金返還制度，并在銷售環(huán)節(jié)收取押金。
第50條第5款為成員國提供了豁免第2款義務(wù)的可能性，需同時滿足下列條件：
(a)根據(jù)本法規(guī)第48條要求、并依第56條第1款第(c)項(xiàng)向歐盟委員會提交的相關(guān)包裝形式分類回收率數(shù)據(jù)，在2026日歷年度內(nèi)，首次在該成員國境內(nèi)投放市場的該類包裝按重量計(jì)回收率達(dá)到80%及以上；
(b)成員國于2028年1月1日前向歐盟委員會提交豁免申請，并提交實(shí)施方案，載明確保實(shí)現(xiàn)第1款所列包裝按重量計(jì)90%分類回收率的具體措施及其時間安排。
28.2委員會釋義
本法規(guī)未針對邊境地區(qū)零售商設(shè)置更為寬松的適用條件。相反，為規(guī)避可能損害押金返還制度目標(biāo)與要求的規(guī)避行為，法規(guī)對跨境經(jīng)營主體施加了特定約束性義務(wù)。
本法規(guī)第50條第5款所規(guī)定的成員國豁免事由，以績效標(biāo)準(zhǔn)而非地理標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，且與任何例外條款相同，應(yīng)作嚴(yán)格解釋。
收取押金與建立押金返還制度系累積性要件，原因在于無押金返還制度則無法實(shí)現(xiàn)押金收取，這一邏輯已在押金返還制度的定義中得到明確。據(jù)此，僅在成員國整體獲得建立押金返還制度的豁免時，終端分銷商方可免除押金收取義務(wù)。換言之，若成員國境內(nèi)已實(shí)施押金返還制度并因此負(fù)有向其他成員國消費(fèi)者收取押金的義務(wù)，則終端分銷商不得免除押金收取責(zé)任。
29.既有押金返還制度(DRS)的最低要求
29.1法律條文
依據(jù)《歐盟包裝與包裝廢棄物法規(guī)》(EU)2025/40第50條第11款，成員國應(yīng)于2029年1月1日前，確保針對一次性塑料飲料瓶與一次性金屬飲料容器設(shè)立的押金返還制度，至少滿足附錄X所列最低要求。
第50條第11款同時規(guī)定，附錄X所列最低要求不適用于本法規(guī)生效前已設(shè)立、且于2029年1月1日前達(dá)成第50條第1款所定90%回收目標(biāo)的押金返還制度。但成員國應(yīng)盡力確保既有一次性包裝押金返還制度在首次修訂時符合附錄X所列最低要求。若前述制度于2029年1月1日前未達(dá)成90%回收目標(biāo)，則既有一次性押金返還制度應(yīng)最遲于2035年1月1日前符合附錄X最低要求。
歐盟委員會說明(第145條)指出，附錄X所列最低要求有助于提升各成員國間制度的一致性與回收效率，其制定基于利益相關(guān)方意見、專家分析及現(xiàn)行押金返還制度的最佳實(shí)踐。
29.2委員會釋義
既有押金返還制度的修訂，應(yīng)理解為通過立法實(shí)施的、對制度構(gòu)成實(shí)質(zhì)性變更的任何規(guī)制行為。
前述最低要求有助于強(qiáng)化押金返還制度的環(huán)境績效，尤其體現(xiàn)在提升回收比率方面。成員國在2029年1月1日前對既有制度開展修訂時，應(yīng)評估該制度能否如期達(dá)成第50條第2款規(guī)定的90%分類回收目標(biāo)。若該制度可實(shí)現(xiàn)至少90%的分類回收率，則無需適用附錄X最低要求；若無法達(dá)成，則成員國應(yīng)確保該制度于修訂后符合附錄X最低要求。2029年1月1日之后，未滿足分類回收義務(wù)的一次性飲料包裝押金返還制度，須于2035年1月1日前全面符合附錄X最低要求。
30.零售商對帶押金飲料容器的接收義務(wù)
30.1法律條文
附錄X第l點(diǎn)規(guī)定：成員國應(yīng)確保終端分銷商負(fù)有義務(wù)，接收其所經(jīng)銷的同材質(zhì)、同規(guī)格帶押金包裝，并在消費(fèi)者返還該類帶押金包裝時向其兌付押金；但若消費(fèi)者可通過國家主管機(jī)關(guān)授權(quán)的其他同等便捷回收渠道兌付押金(針對食品包裝，該渠道應(yīng)保障食品級再生利用)，則不在此限。營業(yè)面積不具備返還條件的終端分銷商不適用前述義務(wù)。但無論何種情形，終端分銷商均須接收其所售產(chǎn)品的空包裝返還。
《歐盟包裝與包裝廢棄物法規(guī)》(EU)2025/40第50條第11款規(guī)定：成員國應(yīng)于2029年1月1日前，確保依據(jù)本條第2款設(shè)立的押金返還制度至少滿足附錄X所列最低要求。本法規(guī)生效前已設(shè)立且于2029年1月1日前達(dá)成本條第1款所定90%回收目標(biāo)的押金返還制度，不適用附錄X所列最低要求。成員國應(yīng)盡力確保既有一次性包裝押金返還制度在首次修訂時符合附錄X最低要求。若2029年1月1日前未實(shí)現(xiàn)90%回收目標(biāo)，則既有一次性押金返還制度應(yīng)最遲于2035年1月1日前符合附錄X最低要求。
30.2委員會釋義
依據(jù)附錄X規(guī)定的押金返還制度最低要求，終端分銷商必須接收其所售產(chǎn)品的空包裝并兌付押金，該義務(wù)無須消費(fèi)者提供購買憑證。
此外，成員國應(yīng)確保終端分銷商負(fù)有義務(wù)，接收所有與所售產(chǎn)品屬相同材質(zhì)、相同規(guī)格的帶押金包裝，并向消費(fèi)者兌付押金。若終端分銷商營業(yè)面積不具備返還條件，或消費(fèi)者可通過其他經(jīng)授權(quán)、同等便捷的一次性飲料包裝回收渠道兌付押金，則前述押金兌付義務(wù)不適用。成員國應(yīng)明確上述豁免情形的適用規(guī)則。
附錄X規(guī)定的要求僅適用于2025年2月11日后設(shè)立的押金返還制度，或2029年1月1日前未達(dá)成90%分類回收目標(biāo)的押金返還制度。據(jù)此，無須滿足最低要求的押金返還制度，不適用本法規(guī)規(guī)定的回收義務(wù)。
31.具備回收設(shè)計(jì)的分類回收包裝廢棄物的末端處置
31.1法律條文
第48條第1款：成員國應(yīng)確保建立相應(yīng)體系與基礎(chǔ)設(shè)施，以實(shí)現(xiàn)來自終端用戶的所有包裝廢棄物的返還與分類回收，并推動其準(zhǔn)備重復(fù)使用與高品質(zhì)回收利用。符合依據(jù)本法規(guī)第6條第4款通過的授權(quán)法案所確立的回收設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的包裝，應(yīng)當(dāng)被回收利用。除分類回收后的包裝廢棄物經(jīng)后續(xù)處理工序產(chǎn)生的、無法實(shí)現(xiàn)回收利用或無法達(dá)成最優(yōu)環(huán)境效益的殘余廢棄物外，該類包裝的焚燒與填埋應(yīng)予禁止。
第48條第2款：為推動高品質(zhì)回收利用，成員國應(yīng)確保建立全面收集與分類體系及基礎(chǔ)設(shè)施，以便利回收利用并保障塑料原料可用于回收加工。
第48條第3款：成員國可對特定類型廢棄物豁免適用本條第1款規(guī)定的返還與分類回收義務(wù)，前提是將各類包裝廢棄物合并收集，或?qū)b廢棄物或其組分與其他廢棄物合并收集，不會影響該類包裝或其組分進(jìn)入準(zhǔn)備重復(fù)使用、回收利用或其他資源化處理流程的能力，且處理后產(chǎn)出物的品質(zhì)與分類回收條件下所獲品質(zhì)相當(dāng)。
第49條：成員國應(yīng)于2029年1月1日前制定強(qiáng)制性收集目標(biāo)，并采取必要措施，確保第52條所列材料的收集活動與該條所定回收目標(biāo)及第7條所定強(qiáng)制性再生含量目標(biāo)保持一致。
31.2委員會釋義
依據(jù)本法規(guī)第48條第1款，符合第6條所定回收設(shè)計(jì)(DfR)標(biāo)準(zhǔn)的包裝，其焚燒與填埋行為均不被允許。鑒于回收設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)將由歐盟委員會于2028年1月1日前依據(jù)第6條第4款制定授權(quán)法案予以確立，并于兩年后正式適用，該禁止性規(guī)定自2030年1月1日起生效。
被豁免適用回收設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的包裝類型與材料，同時豁免適用焚燒與填埋禁止規(guī)定。該類豁免包裝材料包括輕質(zhì)木材、軟木、紡織品、橡膠、陶瓷、瓷器及蠟等；特定包裝應(yīng)用場景亦在豁免之列，例如醫(yī)療器械與危險貨物運(yùn)輸包裝。被豁免包裝可隨殘余廢棄物一并收集，并可進(jìn)行焚燒或填埋處置。除此以外，須符合回收設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的全部包裝均應(yīng)實(shí)施分類回收，且原則上應(yīng)予以回收利用。
具備回收設(shè)計(jì)的包裝在成為廢棄物后，不得進(jìn)行焚燒或填埋處置，但依據(jù)第48條第1款規(guī)定，經(jīng)分類回收、分揀與處理后仍無法實(shí)現(xiàn)回收利用或無法達(dá)成最優(yōu)環(huán)境效益的包裝廢棄物除外。
成員國可規(guī)定，未按上述要求實(shí)施分類回收的包裝廢棄物，在進(jìn)行能量回收處置前應(yīng)先行分揀，以剔除具備回收設(shè)計(jì)的包裝(本法規(guī)第48條第4款)。
第48條第3款允許成員國在滿足以下兩項(xiàng)條件時，對分類回收義務(wù)予以豁免：第一，合并收集方式不影響包裝廢棄物或其組分的回收利用能力；第二，合并收集所獲再生材料品質(zhì)與分類回收條件下所獲品質(zhì)相當(dāng)。即便適用該豁免條款，針對合并收集的包裝廢棄物，焚燒與填埋的禁止性規(guī)定依然有效。
成員國負(fù)有法定義務(wù)，確保建立充足的體系與基礎(chǔ)設(shè)施，以實(shí)現(xiàn)所有包裝廢棄物的分類回收。為保障包裝廢棄物收集活動與約束性回收目標(biāo)及再生含量要求相一致，成員國還應(yīng)于2029年1月1日前制定強(qiáng)制性收集目標(biāo)。
32.2026年押金包裝分類回收率及2029年押金返還制度設(shè)立義務(wù)
32.1法律條文
《歐盟包裝與包裝廢棄物法規(guī)》(EU)2025/40第50條第1款規(guī)定：自2029年1月1日起，成員國應(yīng)當(dāng)采取必要措施，確保對某一日歷年度內(nèi)首次在其境內(nèi)投放市場的下列包裝形式，實(shí)現(xiàn)按重量計(jì)每年不低于90%的分類回收：
(a)容量不超過3升的一次性塑料飲料瓶；
(b)容量不超過3升的一次性金屬飲料容器。
第50條第2款規(guī)定：為實(shí)現(xiàn)第1款所定目標(biāo)，成員國應(yīng)當(dāng)采取必要措施，確保針對第1款所列相關(guān)包裝形式建立押金返還制度，并在銷售環(huán)節(jié)收取押金。
第50條第5款規(guī)定：成員國在滿足下列條件時，可豁免適用第2款規(guī)定的義務(wù)：
(a)依據(jù)本法規(guī)第48條要求、并按照第56條第1款第(c)項(xiàng)向歐盟委員會提交的相關(guān)包裝形式分類回收數(shù)據(jù)顯示，2026日歷年度內(nèi)首次在該成員國境內(nèi)投放市場的該類包裝，按重量計(jì)分類回收率達(dá)到80%及以上；
(b)成員國于2028年1月1日之前向歐盟委員會提交豁免申請，并提交實(shí)施方案，載明確保實(shí)現(xiàn)第1款所列包裝按重量計(jì)90%分類回收目標(biāo)的具體措施及其實(shí)施時間表。
本條進(jìn)一步明確，就第(a)項(xiàng)而言，若相關(guān)包裝形式的分類回收率信息尚未提交歐盟委員會，成員國應(yīng)提供合理解釋，說明其以其他方式滿足本款規(guī)定的豁免條件。該合理解釋須以經(jīng)核實(shí)的國內(nèi)數(shù)據(jù)為依據(jù)，并載明已實(shí)施的相關(guān)措施。
32.2委員會釋義
成員國須確保，截至2029年1月1日，本法規(guī)第50條第1款所界定的一次性塑料飲料瓶與金屬飲料容器分類回收率不低于90%。為達(dá)成該回收目標(biāo)，成員國應(yīng)確保針對相關(guān)包裝形式建立押金返還制度，并于2029年1月1日前全面投入運(yùn)行；除非成員國已于2028年1月1日前提出豁免申請，且在歐盟委員會收到實(shí)施方案后三個月內(nèi)獲批準(zhǔn)或未收到否定答復(fù)。
成員國若滿足本法規(guī)第50條第5款規(guī)定的押金返還制度設(shè)立義務(wù)豁免之全部累積條件，可獲得該項(xiàng)豁免。成員國主張適用該豁免的，須確保2026日歷年度內(nèi)首次投放其境內(nèi)市場的一次性塑料飲料瓶與金屬飲料容器分類回收率達(dá)到80%，相關(guān)數(shù)據(jù)最遲應(yīng)于2028年7月1日前報(bào)送歐盟委員會。該數(shù)據(jù)可基于回收預(yù)估率核算，但成員國應(yīng)納入《一次性塑料指令》項(xiàng)下要求報(bào)送的一次性塑料瓶回收相關(guān)現(xiàn)有數(shù)據(jù)。若成員國未達(dá)到80%回收閾值，則不具備豁免資格。根據(jù)本法規(guī)規(guī)定，成員國還須最遲于2028年1月1日前提交實(shí)施方案。歐盟委員會釋義認(rèn)為，該項(xiàng)豁免資格屬于一次性權(quán)利。若成員國未按照第50條規(guī)定的條款與期限申請豁免，則必須建立押金返還制度。
若成員國已獲得豁免，但連續(xù)三年未實(shí)現(xiàn)一次性飲料包裝90%分類回收目標(biāo)，則豁免資格自動失效，相關(guān)規(guī)定見于本法規(guī)第50條第7款。該成員國應(yīng)于歐盟委員會通知其豁免失效之日起第二個日歷年的1月1日前，建立押金返還制度。
33.成員國針對一次性塑料飲料瓶與金屬飲料罐的90%回收目標(biāo)及區(qū)域性押金返還制度的貢獻(xiàn)
33.1法律條文
《歐盟包裝與包裝廢棄物法規(guī)》(EU)2025/40第50條第1款規(guī)定：自2029年1月1日起，各成員國應(yīng)當(dāng)采取必要措施，確保對某一日歷年度內(nèi)首次在其境內(nèi)投放市場的下列包裝形式，實(shí)現(xiàn)按重量計(jì)每年不低于90%的分類回收：
(a)容量不超過3升的一次性塑料飲料瓶；
(b)容量不超過3升的一次性金屬飲料容器。
第50條第2款規(guī)定：為實(shí)現(xiàn)第1款所定目標(biāo)，成員國應(yīng)當(dāng)采取必要措施，確保針對第1款所列相關(guān)包裝形式建立押金返還制度，并在銷售環(huán)節(jié)收取押金。
33.2委員會釋義
第50條第1款所規(guī)定的、針對一次性塑料飲料瓶與金屬飲料容器的90%分類回收目標(biāo)，適用于成員國全域范圍，核算基數(shù)為一年內(nèi)投放該成員國市場的相關(guān)包裝品類總量。
除第50條第4款明確豁免的情形外，所有一次性塑料飲料瓶與金屬飲料容器均應(yīng)納入押金返還制度體系。成員國須確保其全部領(lǐng)土均被覆蓋于上述包裝品類的分類回收體系之中，但可結(jié)合國內(nèi)行政區(qū)劃與海外領(lǐng)地的實(shí)際情況，在次國家層面(區(qū)域性層面)實(shí)施押金返還制度。
相關(guān)閱讀：歐盟《包裝和包裝廢棄物法規(guī)》(EU)2025/40指南(一)
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